I. La Ley de Financiamiento Educativo y los decretos Nº 457/07 y N° 52/18
Según un documento de trabajo de la Universidad Nacional de San Martín, “La Paritaria Nacional Docente: una institución amenazada”, publicado en febrero del 2017, la Paritaria Nacional Docente (PND) es un instrumento de regulación del conflicto sindical que favorece los procesos de mediación entre los actores del sistema educativo. Fue concebida como un espacio de diálogo para el diseño y la implementación de políticas públicas en el que lo salarial es una condición necesaria pero no suficiente.
La PND fue regulada por el artículo 10 de la Ley de Financiamiento Educativo y el Decreto Reglamentario Nº 457/07, comenzando a funcionar en el año 2008. El artículo 10 de esta Ley, manifiesta: “El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente.”
Con fecha 17/01/2018 en el Boletín Oficial de la República Argentina se publica el Decreto 52/2018, que modifica ciertos artículos, y deroga otros, del Decreto N° 457/07; cambiando el panorama de las próximas negociaciones entre los gremios docentes y el Estado Nacional, que ya comienzan a darse en vistas del inicio lectivo 2018 el próximo 5 de marzo. Para poder comprender cuál es el alcance de esta modificación hemos de realizar, en primer lugar, un análisis comparativo de los artículos que han sido modificados o derogados en la nueva norma, para luego proceder a establecer las conclusiones y/o alcance de estas modificaciones.
En el anterior decreto reglamentario los artículos 2°, 3°, 4° y 5° establecían, cada uno a su turno, la representación de los trabajadores docentes del sector público nacional y de la Ciudad de Buenos Aires, la integración de las partes del convenio, y la posibilidad de las partes con capacidad de negociación del convenio marco de solicitar al Ministerio de Trabajo la formación de una comisión.
El artículo 1º del Decreto Reglamentario Nº 457/07 establece que el convenio marco resultará de aplicación a todos los docentes que presten servicios en el ámbito del Sistema Educativo Nacional dependientes de las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El mismo permanece sin cambios.
En el Decreto 457/07, el segundo artículo establecía la representación de los trabajadores docentes del sector público provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la negociación del convenio marco; indicando que sería ejercida por las asociaciones sindicales con personería gremial y ámbito geográfico de actuación en todo el territorio nacional. También indicaba que en la educación pública de gestión privada, la adecuación, recepción y ejecución del convenio marco resultará de acuerdos con la participación e intervención de los representantes de los docentes privados y representantes de los empleadores del sector, según el régimen legal estatutario vigente. Con las modificaciones del nuevo Decreto 52/18; el artículo 2° cambia sustancialmente.
Este determina: “La representación de los trabajadores docentes del sector público de gestión estatal, de las provincias y de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, en el convenio marco, será ejercida por UN (1) miembro de cada asociación sindical de primer, segundo y tercer grado con personería gremial y ámbito geográfico de actuación en materia docente en todo el territorio nacional. En el caso que en el transcurso de las negociaciones no hubiera uniformidad en el seno de la representación gremial docente, prevalecerá la de los integrantes de la mayoría.” Con esta modificación, se elimina la representación en proporción a la cantidad de afiliados de los principales gremios de la educación; a partir de ahora (según el artículo 2°), la representación de los trabajadores docentes del sector público de gestión estatal será ejercida por UN (1) miembro de cada asociación sindical de primer, segundo y tercer grado con personería gremial y ámbito geográfico de actuación. Con esto, CTERA deja de tener 5 representantes para pasar a tener solo uno, como el resto de los gremios. Y se pierde la proporcionalidad con respecto a la cantidad de afiliados.
Era el tercer artículo del decreto 457/07, el que determinaba la proporcionalidad de los representantes sindicales con respecto a la cantidad de afiliados. Este establecía: “La integración de la representación de los trabajadores en cuanto a su número, será proporcional al promedio de la cantidad de afiliados activos que cada una de las asociaciones sindicales intervinientes, según lo establecido en el artículo anterior, haya poseído en los SEIS (6) meses anteriores a la entrada en vigencia del presente, sea en forma directa en el caso de entidades gremiales de primer grado o indirecta, a través de las organizaciones sindicales adheridas, en el supuesto de entidades sindicales de grado superior. En el caso que en el transcurso de las negociaciones no hubiera uniformidad en el seno de la representación gremial docente, prevalecerá la de los integrantes de la mayoría.”
Otro punto a tener en cuenta, es en lo que respecta a “la educación pública de gestión privada”. En la reglamentación vigente a partir del decreto 52/18, ya no encontramos en el mismo artículo a los docentes de gestión pública, y a los de gestión privada, como ocurría antes. Originariamente, el artículo segundo establecía la representación de los trabajadores docentes del sector público provincial y de la Ciudad de Buenos Aires, agregando que en la educación pública de gestión privada la adecuación, recepción y ejecución del convenio marco resultaría de acuerdos con la participación e intervención de los representantes de los docentes privados y representantes de los empleadores del sector, según el régimen legal estatutario vigente. Ahora, es el tercer artículo el que versa sobre los trabajadores docentes de gestión privada; agregando expresamente a la mesa de negociación al Ministerio de Educación, junto con los representantes sindicales de los docentes y los representantes de los empleadores del sector. Cuando menciona el “régimen legal vigente”; quita la palabra “estatutario”.
El artículo 4° sufre una pequeña modificación en el decreto 52/18; en la versión anterior “La representación del MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y TECNOLOGIA, será ejercida por el titular de dicha Cartera de Estado o funcionario de jerarquía no inferior a Subsecretario en el que delegue dicha atribución. La representación del CONSEJO FEDERAL DE EDUCACION le corresponderá a su Comité Ejecutivo. En el nuevo texto, el funcionario en el que el titular de la cartera del Ministerio de Educación delega la atribución no será de jerarquía menor a Director Nacional, y no Subsecretario, como en la versión previa de la reglamentación.
El cuanto al artículo 6° en el decreto del 2007 establecía: “El convenio marco regulado por el artículo 10 de la Ley Nº 26.075 comprenderá todas las cuestiones laborales generales que integran la relación de empleo de los trabajadores docentes de las jurisdicciones provinciales y de la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, tanto las de contenido salarial como las demás condiciones de trabajo, debiendo considerar como mínimo las siguientes: a) Retribución mínima de los trabajadores docentes; b) Materias de índole económica, laboral, asistencial, previsional, y en general las que afecten las condiciones de trabajo, a saber: I. Condiciones de ingreso a la carrera docente, promoción y capacitación, calificaciones del personal; II. Régimen de vacantes; III. Trámites de reincorporaciones; IV. Jornadas de trabajo; V. Derechos sociales y previsionales; VI. Políticas de formación docente y capacitación en servicio; VII. Representación y actuación sindical; VIII. Títulos; IX. Cualquier otra materia vinculada a la relación laboral entre partes dentro de las previstas en el artículo 10 de la Ley Nº 26.075. Las partes podrán solicitar al MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, la realización de una nueva convocatoria para el tratamiento de cuestiones vinculadas a las materias previstas en el artículo 10 de la Ley Nº 26.075, que no resulten reguladas en el convenio marco que se suscriba como consecuencia del presente. El nuevo artículo 6°, no contiene el texto marcado en negrita, el resto ha quedado sin modificaciones. Pero agrega al mismo el siguiente párrafo:
“b) En cuanto al inciso c) del artículo 10 de la Ley N° 26.075, referido al salario mínimo docente, queda establecido que el mismo no podrá ser inferior al VEINTE POR CIENTO (20%) por encima del salario mínimo vital y móvil vigente, acuerdo arribado entre las asociaciones sindicales y el PODER EJECUTIVO NACIONAL según Acta suscripta entre las partes de fecha 25 de febrero de 2016.”
Por lo tanto, dentro del artículo sexto se establecen las cuestiones que ha de contener como mínimo el convenio marco. Previamente, este artículo establecía que las cuestiones primordiales a tener en cuenta en el convenio marco eran tanto las de contenido salarial como las demás condiciones de trabajo. Con la nueva norma, esto es eliminado; sólo quedando dentro de la discusión del convenio marco lo ateniente a “las demás condiciones de trabajo”, enumeradas en el inciso a). Por otra parte, en congruencia con lo anterior, el nuevo decreto elimina el previo inciso a) “Retribución mínima de los trabajadores docentes”; pero agrega “que el salario mínimo docente no podrá ser inferior al 20% por encima del salario mínimo vital y móvil vigente”, según el Acta firmada entre las asociaciones sindicales y el Poder Ejecutivo Nacional en febrero de 2016. Con estas modificaciones, las discusiones ya no han de girar en torno a lo salarial, debiéndose cumplir como mínimo la relación entre el salario mínimo docente, y el salario mínimo, vital y móvil vigente. Se intenta de esta manera, focalizar en el resto de las condiciones del trabajo docente, y dejar en un segundo plano la discusión salarial.
El artículo 7° también es modificado por el mencionado decreto; mantiene toda la primera parte exactamente igual, pero elimina la segunda. A saber, se mantiene dentro del contenido del decreto: “Las partes a que se refiere el artículo 10 de la Ley Nº 26.075 estarán obligadas a negociar de buena fe. Este principio comporta para las partes los siguientes derechos y obligaciones: a)La concurrencia a las negociaciones y a las audiencias citadas en debida forma; b) La realización de las reuniones que sean necesarias, en los lugares y con la frecuencia y periodicidad que sean adecuadas; c) El intercambio de la información necesaria a los fines del examen de las cuestiones en debate; d) La realización de los esfuerzos conducentes a lograr el convenio marco; e) La designación de negociadores con idoneidad y representatividad suficientes para la discusión de los temas en tratamiento.”
En ambas versiones, se establece que las partes están obligadas a negociar de buena fé, enumerando asimismo una serie de derechos y obligaciones de las partes. Pero en el decreto 52/18, se elimina del artículo séptimo un listado de información que deben poseer las partes, considerada mínimamente necesaria para poder efectuar la discusión requerida en el convenio marco. Esta información preveía cuestiones como: previsiones presupuestarias para el ejercicio inmediato posterior así como la ejecución del presupuesto vigente; niveles de empleo en el ámbito educativo; perspectivas de desarrollo futuro (posibilidades de expansión, y generación de nuevos empleos en el sector docente, planes de restauración y de reorganización del trabajo); políticas de inversiones, perspectivas de mejor aprovechamiento de los recursos, planes de expansión y posibles mejoras de los servicios en el sector docente, programas de introducción de nuevas tecnologías (detallando costos y demás); ingresos totales, detallando la fuente de los mismos y los rubros a los que fueron destinados, indicando especialmente las partidas afectadas a personal contratado y de gabinete, perspectivas de ingresos futuros y destinos probables de los mismos. Sopesando adecuadamente el contenido de cada uno de estos conceptos, y teniendo en cuenta la enumeración previa, vemos que el decreto 457/07 además de tener como objetivo la discusión de contenido salarial, era mucho más amplio en la gama de cuestiones a debatir y acordar dentro del convenio marco. La conjunción del contenido del artículo séptimo en la versión previa, pretendía establecer consensos en relación a la planificación de la Educación a nivel nacional, estableciendo parámetros mínimos comunes y una programación y debate conjuntos de gastos, ingresos, inversiones y políticas educativas.
Culminado con las modificaciones que conlleva el decreto 52/18, se eliminan los artículos 5° y 13° del anterior decreto de 2007. El artículo quinto preveía que las partes con capacidad de negociación del convenio marco, podrían solicitar al MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, la formación de una comisión indicando por escrito las materias objeto de la negociación y nominando a sus integrantes. Por su parte, el artículo 13° determinaba que El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL sería la autoridad de aplicación, pudiendo celebrar la cantidad de audiencias que considere necesarias a fin de llegar a acuerdos entre las partes. Asimismo, cuando no lograra avenir a las partes, podría proponer una fórmula conciliatoria. Esto ya no es parte de la normativa vigente.
De esta manera, la PND con el Decreto 457/07 tenía tres polos de representación, pretendiendo que las principales voces estén presentes a la hora de la toma de decisiones, en forma consensuada. Así, estaba conformada por el Estado Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y el de Educación, los estados provinciales, representados por ministros provinciales designados por el Consejo Federal de Educación, y los principales gremios de la enseñanza con representación en proporción a la cantidad de afiliados. Ahora, la representación sindical de los docentes, no tendrá relación con la cantidad de afiliados. Tampoco será el Ministerio de Trabajo la autoridad de aplicación, ya que las cuestiones salariales quedan por fuera de la discusión. De esta manera, el artículo 10 de la Ley 26.075, pierde fuerza con respecto a lo que tiene que ver con la discusión salarial, sosteniendo como única precondición respetar la relación del salario docente con el salario mínimo, vital y móvil vigente.
Puede evaluarse entonces, que en la antigua concepción del Decreto 457/2007, si bien pretendía funcionar como un instrumento de negociación de las partes para regular el salario mínimo docente; no era a lo único a que se atenía, de manera tal que pretendía ser un verdadero instrumento de planificación de la educación a nivel nacional, más allá de la posibilidad de que cada una de las provincias o jurisdicciones marquen sus propios rumbos, pero teniendo la guía del convenio marco nacional. Cuestiones relacionadas con la carrera docente, cantidad de cargos, actualizaciones de contenidos, inversiones en el sector, como ingresos y aplicación de los mismos, son temas alcanzados por la discusión de condiciones laborales del trabajador docente. No es solo el salario, sino cuestiones de carácter cualitativo de la educación, siendo deseable que se debatan y acuerden a nivel nacional como guía para todas las jurisdicciones del país. La necesidad de limitar la discusión salarial, ha hecho que una parte importante del decreto anterior se perdiera, restándole importantes armas de planificación, previsión y control a los actores centrales en de la educación pública.
II. Las paritarias docentes, la inflación y el salario mínimo, vital y móvil.
En lo que se refiere a la cuestión salarial, la PND debía fijar el piso salarial docente en todo el país para lo que se denomina el “cargo testigo”, concepto aplicado al docente que recién inicia su carrera y que tiene un solo cargo. Esto ahora queda determinado por la relación con el salario mínimo, vital y móvil vigente. Por lo cual, las actualizaciones del mismo, provocarán actualizaciones automáticas del salario testigo docente.
Pero es necesario puntualizar que, de acuerdo a Ley de Contrato de Trabajo, el Salario Mínimo Vital y Móvil se define como «la menor remuneración que debe percibir en efectivo el trabajador sin cargas de familia, en su jornada legal de trabajo, de modo que le asegure alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario, asistencia sanitaria, transporte y esparcimiento, vacaciones y previsión». El valor del SMVM se determina en forma tripartita en el marco del Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil.
Según el documento de trabajo citado al inicio, de la Universidad Nacional de Gral. San Martín, desde la creación de la PND y gracias al cumplimiento de la Ley de Financiamiento Educativo, los salarios docentes se han incrementado notoriamente en términos reales; el promedio ponderado del salario testigo (salario de bolsillo nominal del maestro de grado con 10 años de antigüedad en educación primaria jornada simple), utilizado como referencia a nivel nacional, pasó de ser $1.916 en diciembre de 2009 a $13.708 en el mismo mes del año 2016. El Congreso de la Nación determinó que la inflación acumulada para ese período fue del 219%, mientras que la evolución nominal de dicho salario testigo fue de 716%.
Entonces, si con estas modificaciones del decreto reglamentario del artículo 10 de la Ley de Financiamiento Educativo, la cuestión del salario mínimo docente quedará fijada como se explicó previamente con respecto al SMVM; estaría asegurándose un mínimo, valga la redundancia, pero restaría evaluar a la luz de la experiencia a por venir, si éste mínimo cerraría cualquier discusión salarial por encima de estos valores, o solo sería un punto de partida. Si ocurriera lo primero, se estancaría en el tiempo el salario docente, sólo pretendiendo mantener en términos reales su valor. Como se mencionó en el párrafo precedente, según el estudio de la UNSAM, el salario real de los docentes mejoró significativamente desde la puesta en funcionamiento de la PND.
En un artículo publicado por el Centro de Estudios Tributarios e Impositivos para la Administración Pública de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, en julio del año pasado, se realizaba una comparación entre las paritarias docentes de los últimos años, la inflación y el SMVM. En el siguiente gráfico, podemos ver la evolución de las paritarias docentes con el nivel de inflación entre los años 2011 y 2017. Los años 2011, 2012 han sido años donde el salario docente le ganó levemente al crecimiento del nivel de precios, por lo que esto significó una mejora del salario real. Sin embargo; 2013, 2014, y 2016 han sido años donde el salario real docente ha perdido capacidad de compra. Se recuerda que dentro del 27.4% del 2017 está incluido un 2.5% de recomposición salarial correspondiente al 2016.
Pero para completar nuestro breve análisis, es necesario que agreguemos una comparación con la evolución del SMVM, para poner en contexto la evolución del salario docente, bajo las pasadas negociaciones salariales. El piso salarial para los trabajadores, ha sido publicado en el Boletín Oficial el 28 de junio de 2017, y será de $10.000 a partir de julio de este año. Por primera vez desde el funcionamiento del Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil, éste fue fijado por el Poder Ejecutivo al no llegar a un acuerdo empresarios y gremios. La representación de los trabajadores propuso que el SMVM se fije en torno a los $14.060, lo que fue rechazado por la representación de los empleadores, cuya oferta consistió en un esquema de incremento en tres tramos – a partir del 1/07/2017 $8.860, a partir del 1/01/2018, $9.500 y a partir del 1/07/2018 $10.000.
El próximo gráfico nos deja ver la evolución del SMVM entre 2011 y 2018, inclusive. Entre los años 2011 y 2017, éste se ha movido desde un valor nominal de $2300 a $8860. Así se observa que desde el año 2011 éste se ha incrementado, con un pico de 35.29% entre el año 2014 y 2015, y un mínimo del 16.09% entre 2011 y 2012. Vemos asimismo, según lo pautado por el Ministerio de Trabajo, que para julio del 2018, el salario estará en $10.000; representando un 12.87% de incremento con respecto al piso de julio 2017. Pero cuando se mide este incremento por el valor que regía previamente ($8060), el incremento total pasa a ser del 24% (a julio del 2018).
En el último gráfico, vemos comparada la evolución del SMVM y la paritaria docente. La variación entre el año 2011-2012 ha sido de 28.60% para la paritaria, y de 16.09% para el salario mínimo, mostrando una diferencia de más de 12 puntos. Las diferencias entre estas dos variables se minimizan entre los años 2013 a 2016, mostrando evoluciones bastante similares. En lo que respecta al año 2017, la diferencia entre ambas se amplia, con poco más de 14 puntos de diferencia.
III. CONCLUSIONES
La política pública es necesaria para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos aspectos. Esta es una definición básica de Hacienda Pública o Finanzas Públicas. Y esto es así, dado que hay circunstancias en las que el mercado falla, y la provisión del bien o del servicio que éste brinda no es óptima según consideraciones de índole social. Estamos entonces frente a un bien social o público. No podemos hablar de Educación, y no recordar que la educación es un bien público. Y que como bien público genera externalidades positivas a la sociedad, que no pueden ser valorizadas completamente por el sistema de mercado y que, por lo tanto, da motivo a la intervención estatal. Puede parecer obvio, pero este es el principal motivo por el cual la discusión de la problemática educativa con énfasis en la cuestión salarial docente, no puede ser vista más que desde la perspectiva del sector público tomando parte y siendo protagonista de tal discusión.
Las externalidades que producen los bienes sociales, como la educación, no se limitan al consumidor en concreto que adquiere el bien, como es el caso de los bienes privados, sino que se encuentran disponibles también para otros consumidores. Una persona educada genera una externalidad positiva sobre el resto de la sociedad, así como una persona que goza de buena salud o de una nutrición adecuada. Y este beneficio es difícilmente medido por el mercado, y sus alcances son tales cuando es la sociedad en su conjunto la que disfruta de adecuado acceso a la educación o salud, que se convierte en interés público. Y como interés público, es el sector público el que ha de involucrarse y generar, proponer y poner en marcha políticas públicas que refuercen los beneficios de estos servicios sociales.
Hemos de remarcar que este punto de vista es soslayado cuando se considera a la problemática docente escindida de la discusión más amplia de la política pública, y se reduce a solo una cuestión salarial. Si bien es parte importante de dicha problemática, no es suficiente su resolución para poder brindar un adecuado servicio de educación pública al conjunto de la ciudadanía, más allá de sus posibilidades individuales de acceso a la educación privada, por ejemplo.
Comúnmente la cuestión de la llamada Paritaria Nacional Docente es reducida a la discusión y acuerdo de las partes del salario testigo y su actualización, pero poco es dicho sobre los demás aspectos que construyen la totalidad del servicio educativo, que connotan tanta importancia como la cuestión salarial. La Ley de Financiamiento Educativo con su decreto reglamentario, abría así la posibilidad de co-crear una verdadera política pública educativa de carácter federal, donde los objetivos sean comunes y las posibilidades se generen a partir de la colaboración de las partes y el aporte de cada una de ellas. La discusión se desvía así de su cauce, y se pierde de vista el objetivo final, despreciando las virtudes del sistema creado a través del artículo 10 de la Ley de Financiamiento Educativo y su Decreto Reglamentario anterior. Se pierde de vista la posibilidad de crear un sistema educativo donde el acceso sea igualitario para todos en cada punto del país, donde las posibilidades de acceso a la actualización, o de las inversiones en el sector puedan equilibrar las diferencias interprovinciales o inter-jurisdiccionales.
Determinar que la denominada Paritaria Nacional Docente, sólo tuviera implicancias sobre el salario mínimo docente (aunque este fuera el tema más debatido en los medios de comunicación a menudo), soslaya la importancia de la planificación y de la concertación de las partes para lograr una política educativa nacional, que abarque los distintos aspectos de la misma, donde la cuestión salarial es sumamente importante y el punto de partida tal vez, pero no es lo único a tener en cuenta. La construcción debería ser conjunta, donde cada una de las distintas voces de este conjunto pueda expresarse y así construir la política pública orientada a que el sistema educativo nacional elimine diferencias, y no las acreciente, desarrolle y amplifique las posibilidades de los ciudadanos que asisten a las escuelas; creando la posibilidad cierta de ascenso social y progreso a través de la educación.
