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Por Andrés Nápoli[1]
Director Ejecutivo de FARN
Introducción
La desigualdad y exclusión, exacerbada por la grave crisis ambiental que enfrentamos actualmente, hace insostenible el estilo de desarrollo dominante. A la degradación del medio ambiente y de los ecosistemas de los que depende el bienestar humano, y a la depredación de los recursos naturales, asociadas a las actuales dinámicas de producción y consumo, se suma el reto del cambio climático, cuyo impacto afecta sobremanera a nuestra región, especialmente a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad. Se aprecia al mismo tiempo un creciente malestar ciudadano y desconfianza en las instituciones llamadas a liderar las acciones que se requieren para promover un crecimiento sostenible que favorezca una distribución equitativa de los beneficios económicos y los impactos ambientales, y que permita transitar de manera justa desde economías altamente dependientes de los combustibles fósiles a sociedades bajas en carbono[2].
Los cambios que se requieren para enfrentar la actual crisis climática y ambiental imponen mayores exigencias a la gestión pública y demandan una base de apoyo en la sociedad, lo que llama a cambiar el modo actual de tomar decisiones abriendo mayores espacios de participación pública, de modo favorecer el diálogo inclusivo y la paz social. Se trata de fortalecer y profundizar nuestras democracias para garantizar la participación activa de todos los actores de la sociedad en la construcción de un futuro distinto, al tiempo que se asegure que las necesidades de las personas y grupos en situación de vulnerabilidad sean adecuadamente tomadas en cuenta[3].
1.- La necesidad de un acuerdo de alcance regional.
En junio de 2012 diez países de América Latina y el Caribe (ALyC) emitieron la Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Naciones Unidas, 2012a), en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Rio+20). Fue una cumbre que se caracterizó precisamente por la ausencia de acuerdo significativo entre los países. Sin embargo, pocos imaginaban que esa semilla fructificaría en un tratado internacional jurídicamente vinculante 6 años más tarde[4].
El principio 10 de la Declaración de Rio de Janeiro establece que: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
Este principio, denominado como el de los tres accesos (información, participación y justicia en tema ambientales), resulta determinante para la construcción de un modelo de gobernabilidad para el desarrollo sustentable.
En ALyC, los derechos de acceso son fundamentales para avanzar hacia la sostenibilidad ambiental del desarrollo. Estos aseguran una debida atención a los problemas ambientales que afectan sobremanera a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad, además de garantizar que las políticas públicas respondan adecuadamente a las necesidades de los sectores más excluidos. La participación efectiva e informada es así una afirmación del derecho de toda persona a participar en la conducción de los asuntos públicos y un componente esencial de la lucha contra la corrupción y el combate a la pobreza[5].
La carencia de información para sustentar la toma de decisiones públicas basadas en evidencia, así como las dificultades para acceder a la información y la falta de participación activa de las poblaciones más vulnerables al proceso de toma de decisiones o su falta de apoyo a ese proceso, atentan contra el derecho de las personas a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.
Los derechos de acceso son, por lo tanto, críticos para el cumplimiento de las obligaciones en materia de medio ambiente derivadas del derecho internacional de los derechos humanos. La realización de los derechos humanos depende de un entorno saludable que permita a las personas disfrutar de sus derechos. Más aún, el daño ambiental puede interferir —y de hecho interfiere— en la realización de los derechos a la vida, la salud y la propiedad, entre otros. Una de las formas más importantes en que el derecho de los derechos humanos se relaciona con la protección ambiental es mediante el apoyo a la formulación efectiva de políticas ambientales. En este sentido, los derechos de acceso a la información, a la participación en la toma de decisiones y al acceso a recursos efectivos son clave. El ejercicio de estos derechos hace que las políticas ambientales sean más transparentes, estén mejor informadas y respondan adecuadamente a los más interesados[6].
Estas herramientas conformaron el espacio inicial sobre los cuales los países comenzaron a transitar un proceso tendiente a establecer un instrumento regional que abordase su tratamiento. Existían y por cierto todavía subsisten una serie de problemas comunes en relación a los principios de acceso en ALyC que podrían sintetizarse en los siguientes puntos:
- Legislación: Muchos países cuenta con legislación de acceso a información, participación y hasta acceso a justicia, como es el caso de Argentina por ejemplo, pero muchos países no han establecido normativa en tal sentido[7].
- Implementación: Los países que cuentan con marcos regulatorios en materia de los tres acceso cuenta con muchos problemas de implementación, vale decir para hacer cumplir la normativa, tal es el caso de Argentina, que cuenta con normas y disposiciones tanto nacionales como provinciales de acceso a información y participación en procesos de toma de decisiones ambientales, cuentan sin embargo con un importante grado de incumplimiento en la materia y que genera alta conflictividad socio ambiental
- Vulnerabilidad: Por otra parte, en la región existen personas y grupos de personas que cuentan con enormes dificultades para ejercer sus derechos en condiciones de igualdad y no discriminación, tal es el caso de los pueblos indígenas, los afrodescendientes, a los que necesariamente debemos sumarle a mujeres de diversos países que también padecen esta situación. A ello se debe agregar las situaciones críticas que produce la pobreza que suma enormes obstáculos para el ejercicio de derechos.
Asimismo es necesario destacar la dificultad existente y que impide consolidar los asuntos ambientales como política de Estado en la mayoría de los países. Esto se ve claramente reflejado en temas de información y participación, en los procesos de otorgamiento de Licencias ambientales y procesos de consulta sobre todo la vinculada a las comunidades originarias donde existe un sistemático incumplimiento de las disposiciones incluidas en el Convenio 169 de la OIT. [8]
- Defensores Ambientales: A todo ello debe agregarse la grave situación y persecución que sufren los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales que colocan a ALyC como la región donde año a año se registran la cantidad mayor de asesinatos de este tipo de personas en el mundo[9].
Adicionalmente la región enfrenta una serie problemáticas vinculadas con la explotación de sus recursos naturales tales como el crecimiento acelerado de la deforestación de sus bosques nativos, la contaminación de sus recursos hídricos, los procesos acelerados de desertificación. Los motores de este cambio incluyen la agricultura a gran escala, la infraestructura, como así también la actividad minera y petrolera. A todo ello debemos adicionarle los impactos que produce el Cambio Climático en diversos países, lo cual contribuye a agravar aún más las condiciones de extrema vulnerabilidad social y ambiental existente.
2.- Negociación y adopción del Acuerdo.
El Acuerdo de Escazú fue adoptado por 24 países, luego de 4 años en los que se desarrollaron nueve arduas rondas de negociaciones, a las que se sumaron numerosas reuniones intersectoriales y la conformación de variados grupos de trabajo.
Es un instrumento fundado y moldeado desde la perspectiva de los derechos que constituyen a la postre las principales herramientas para promover la defensa del ambiente, la mejora de la calidad de vida, la transparencia y la rendición de cuentas, la defensa de la vida y la integridad de las y los defensores del ambiente y brindar más y mejores posibilidades de ejercer sus derechos a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad. Este instrumento es por tanto una herramienta fundamental para afianzar la democracia y lo hace principalmente a través de los instrumentos de la democracia participativa.
Escazú se erige como el primer acuerdo regional vinculante sobre derechos humanos y medio ambiente, representando así el mayor avance del multilateralismo y la democracia ambiental en ALyC de las últimas décadas y el primero de carácter vinculante a nivel mundial que establece claras garantías para la protección de defensores de derechos humanos en temas ambientales.
Se sostiene en una premisa fundamental que es la de “no dejar a nadie atrás”, siendo su foco principal el orientar a proteger y salvaguardar los derechos de los grupos en situación de vulnerabilidad, buscando para ello remover las barreras que impiden el ejercicio de los derechos de acceso, para que puedan ser realizados en condiciones de igualdad.
Cuenta además con una particularidad: fue negociado entre los Estados pero con la significativa participación del público. Ello representa sin dudas un cambio de importancia en la forma en que los países establecen este tipo de instrumentos y su premisa destacada radica en “No dejar a nadie atrás”, motivo por el cual su foco de atención está situado en las personas y grupos de personas en situación de vulnerabilidad, donde busca superar las barreras para el ejercicio de los derechos de acceso y que el mismo sea en condiciones de igualdad.
3.- Los contenidos principales del Acuerdo de Escazú.
a. Acceso a la Información pública
El acceso a la información pública no solo constituye uno de los pilares centrales del acuerdo, sino que también encierra una parte importante de las demandas promovidas por los ciudadanos y los grupos y personas defensoras del ambiente en cada uno de los países de la región.
Por una parte, la incorporación de claras garantías para el ejercicio pleno de derecho a acceder a información y lograr el máximo nivel de divulgación y cumplimiento de la normativa vigente. En este sentido, se buscó garantizar el principio de máxima publicidad de acceso a la información, procurando por tanto que las causales de excepción a informar finalmente incorporadas en el acuerdo resultaran sumamente acotadas.
El derecho de acceso a información pública ambiental debe ser necesariamente complementado con la generación y difusión de información por parte de los Estados. Por ello, las disposiciones incorporadas en el instrumento se orientan a lograr esta finalidad, destacándose la obligación de los países de contar con sistemas de información (Art. 6.3), registros de emisiones y transferencia de contaminantes (Art. 6.4), realizar informes nacionales sobre el estado del ambiente (Art. 6.7) y la de obligación de las autoridades de divulgar información, de manera inmediata, en los casos de amenaza inminente a la salud pública o el ambiente. (Art. 6.5)[10].
De igual forma, el acuerdo amplia los límites y alcances de los sujetos obligados a brindar información. Esto quedó reflejado en el Art. 6.9. el cual dispone : “Cada Parte promoverá el acceso a información ambiental contenida en las concesiones, contratos, convenios o autorizaciones que se hayan otorgado y que involucren el uso de bienes y servicios o recursos públicos”. En igual sentido, el Art. 6.12. dispone: “Cada Parte adoptará las medidas necesarias” … “para promover el acceso a información ambiental que esté en manos de privados, en particular la relativa a sus operaciones y posibles riesgos y efectos en la salud y el medio ambiente”.
Ambas disposiciones apuntan a ampliar los alcances de acceso a información pública, buscando, en el primero de los casos, que la población tenga acceso a los contratos y concesiones como así también a las disposiciones administrativas que otorgan autorizaciones para operar, en tanto ellas son una de las principales fuentes de información para conocer los impactos ambientales, sociales y económicos que pueden ocasionar los proyectos, obras y actividades.
De igual forma, establecer la posibilidad de acceder a información que se encuentre en manos de privados que realicen actividades que puedan generar impactos en la salud o el ambiente, lo cual resulta un avance sustancial en la búsqueda de ampliar los alcances de la transparencia en actividades que puedan ocasionar riesgos a la población.
b. Participación Pública:
La participación ciudadana es un elemento constitutivo para la toma de decisiones en materia ambiental. Así lo establece el propio Principio 10 de la Declaración de Rio de Janeiro que establece, que: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados … “
El acuerdo consagra un conjunto de herramientas que resulta de fundamental importancia para garantizar que las personas y grupos de personas puedan lograr un participación incidente y significativa cuando se adopten decisiones que de alguna manera puedan generar impactos que afecten el ambiente y la calidad de vida de las personas. En relación con ese punto el instrumento destaca que: i) que las personas individuales o asociadas en organizaciones o grupos cuenten con la garantía del derecho a participar en los procesos de toma de decisiones ambientales. ii) Herramientas adecuadas para que estos procesos puedan cumplir con la finalidad establecida. iii) Que la participación ciudadana vaya adquiriendo un carácter más integral y pueda establecerse en distintas instancias de los procesos de decisiones y no solamente en los previos e inmediatos al inicio de una obra, proyecto o emprendimiento.
Ello quedó incorporado en el Art. 7.2 que específicamente dispone que “las Partes deberán garantizar mecanismos de participación del público en instancias de revisiones, reexaminaciones o actualización, vale decir al tener que emitirse la renovación de los certificados de aptitud ambiental”. De igual forma y más particularmente en el caso de tratarse de procesos de ordenamiento territorial y elaboración de políticas, estrategias, planes, programas normas y reglamentos que tengan o puedan tener impacto sobre el ambiente. (Art. 7.3).
Otro aspecto importante de señalar es que el texto del Acuerdo de Escazú busca garantizar que los procesos de participación respeten condiciones de equidad. Ello, por cuanto en ALyC existe un conjunto de personas y sectores de la población que enfrentan serias dificultades para ejercer sus derechos en condiciones de igualdad y no discriminación, a lo cual deben agregarse otras situaciones críticas producto de la situación de pobreza y vulnerabilidad, que suma enormes obstáculos para el ejercicio de derechos. Por ello, se establece que “Cada Parte deberá establecer condiciones propicias para que los procesos de participación atiendan y se adecuen a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público que participe en las mismas”. (Art. 7.10).
En la misma línea se dispusieron obligaciones para que las autoridades deban identificar y apoyar a las personas en situación de vulnerabilidad, de modo que puedan participar de manera adecuada en estos procesos. (Art. 7.14). Asimismo, identificar al público que pueda resultar directamente afectado por las proyectos y actividades que puedan tener impacto significativo sobre el ambiente y buscará promover acciones específicas para lograr su participación en estos procesos” (Art. 7.16).
c. Acceso a justicia.
El capítulo de acceso a la justicia, es uno de los puntos centrales y por su enfoque y contenido también es uno de los más novedosos del acuerdo.
En primer lugar, por cuanto adopta un criterio amplio de acceso a la justicia, que implica la posibilidad de acceder a instancias judiciales y administrativas cuando exista una vulneración de los derechos de acceso a información y/o participación, pero además y fundamentalmente cuando se afecte o pueda afectarse el ambiente o contravenir las normas que lo resguardan.
Este alcance, que abarca una tutela ambiental amplia, buscando establecer aspectos procedimentales que conforman lo que entendemos como “el debido proceso ambiental”, los cuales se detallan en el Art. 8.3 del texto.
En tal sentido se destaca la creación de órganos estatales competentes en materia ambiental, aspecto muy reclamado por la doctrina y la mayor parte de los usuarios del sistema de justicia en la materia y las organizaciones sociales.
De igual forma, y habida cuenta la importancia que adquieren los procedimientos judiciales como forma de garantizar el acceso para una tutela ambiental se consagra el reconocimiento a la legitimación activa amplia, para accionar en defensa del ambiente y los derechos de acceso.
Asimismo, se incorporan los aspectos principales que conforman los procedimientos para las acciones de tutela ambiental, y para que existan condiciones de mayor equidad en el acceso a la justicia, entre los que se destacan: i) la posibilidad de disponer de medidas cautelares y otros remedios para prevenir o hacer cesar, mitigar o recomponer los daños al medio ambiente, ii) las medidas que faciliten la producción de la prueba en casos de daño ambiental, iii) mecanismos de reparación del daño ambiental, así como compensaciones y la atención a las personas afectadas. iv) los mecanismos necesarios para lograr la ejecución de las sentencias, teniendo claramente en cuenta que es allí donde deben colocarse la mayor parte de los esfuerzos para hacer realmente efectiva la tutela ambiental.
El capítulo se completa con un conjunto de disposiciones diseñadas para facilitar y remover las barreras que impiden el acceso a la justicia, principalmente para las personas en situación de vulnerabilidad, así como los elevados costos de acceso que existen en varios países, principalmente aquellos regidos por el sistema del “common law”[11], todo lo cual termina por establecer un sistema que busca sentar las bases para la construcción de la tantas veces reclamada justicia ambiental.
d. Defensores de Derechos Humanos en temas ambientales.
La consagración de una serie de cláusulas que buscan prevenir y proteger a las personas defensoras de derechos humanos en temas ambientales, es uno de los elementos más destacados, necesarios y novedosos que establece el AE.
Estas disposiciones adquieren notable importancia ya que tal como surge de los datos proporcionados por la organización Global Witness 212 personas defensoras del ambiente y la tierra fueron asesinadas durante el 2019, siendo ALyC con 148 muertes, la región del planeta donde más asesinatos se registraron, situación que se repite desde hace varios años[12].
Tal como lo señala Michael Forst, Relator Especial sobre defensores de Derechos Humanos en su informe de 2016, las amenazas y ataques letales contra los defensores son a menudo resultado directo de la explotación de recursos naturales, que no consideran las demandas y preocupaciones legítimas de las comunidades.[13]
Esta realidad se enfrenta con la falta de implementación de mecanismos existentes de participación y consulta, y encuentran una respuesta parcial por parte de los Estados, que en algunos casos, criminalizan las protestas y/o no están dispuestos a escuchar lo que se demanda.
El asesinato es la expresión más extrema de una situación de violencia que comienza mucho antes, cuando otros derechos clave para la vida en democracia son también vulnerados. La libertad de asociación y expresión, así como la protesta pacífica, son piedras fundamentales del ejercicio de la democracia, mecanismos y derechos que deben ser garantizados para que los conflictos sociales puedan ser canalizados y gestionados.
Esta grave situación llevó a que se incorporaran en el texto una serie de cláusulas contenidas en su Art. 9 que buscan establecer mecanismos de protección y prevención para que las personas defensoras de derechos humanos ambientales puedan ejercer de manera libre y plena sus actividades. De tal forma se impone la obligación a los países para que garanticen un entorno seguro y propicio para que puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad[14].
De igual forma, cada Parte tomará las medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores, incluidos su derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión y expresión, derecho de reunión y asociación pacíficas y derecho a circular libremente, así como su capacidad para ejercer los derechos de acceso, así como medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones[15].
Comentarios finales
La adopción del Acuerdo de Escazú es un hecho trascendente para los países en ALyC. No es una casualidad que este proceso haya germinando en momentos en que la comunidad internacional iniciaba un ambicioso camino hacia el desarrollo sostenible.
Sin duda la aplicación plena del Principio 10 está en el corazón de la agenda 2030, ya que garantiza que todas las personas, especialmente las excluidas o en situación de vulnerabilidad, tengan acceso confiable a información, puedan participar de manera efectiva en procesos de toma de decisiones y especial aquellos en donde se encuentren afectadas sus condiciones de vida y puedan acceder a la justicia permitiendo una distribución más justa de los costos y los beneficios del desarrollo.
Este camino, que se puso en marcha en Cumbre de Río+20 en el 2012, fue una de las respuestas dadas por los países ante el explosivo aumento de conflictos ambientales existentes en la región y a los millones de personas que sufren de las consecuencias de la contaminación y la presión por recursos naturales. Sin embargo, la situación por la que atraviesa ALyC, muestra que la conflictividad ambiental lejos de disminuir se ha ido incrementando de manera considerable. En tal sentido, la agenda del desarrollo sostenible incluye de manera sustantiva a los procesos de dialogo informado y participativo, cuestión que muchas veces ha chocado con los intereses de aquellos que ven a la participación y el involucramiento del púbico como un obstáculo para la concreción de sus proyectos.
El Acuerdo de Escazú representa un paso a favor de la democracia ambiental en una región especialmente peligrosa para quienes intentan defender sus recursos naturales; pero significa además contar con mejores herramientas para proteger personas y poblaciones en situación de vulnerabilidad. Algo que, frente a la gravedad del contexto actual, no solo es bienvenido sino que resulta absolutamente necesario.
Sin embargo, la adopción de este instrumento es tan solo un punto de partida, el que nos brinda las herramientas necesarias e indispensables que nos permitan ejercer de una manera mas activa y efectiva los derechos de proteger el ambiente, los bienes naturales y les brinde a las personas una oportunidad para crecer en territorios más saludables y ser parte de un desarrollo más justo e inclusivo.
El Acuerdo entrará en vigencia cuando 11 países de los 33 que integran la región hayan completado su proceso de ratificación interna y deposito ante la oficina de tratados de las Naciones Unidas. Hasta el momento 9 de ellos han cumplido dicho proceso, mientras que Argentina se ha inscripto como el décimo país en ratificarlo. Falta muy poco tiempo para que este importante instrumento de derechos humanos y ambiente, surgido desde y para la región, pueda iniciar su recorrido. Lo que pase de aquí en más dependerá de nosotros.
[1] Abogado (UBA) magíster en Derecho Ambiental (Universidad de País Vasco, España). Director Ejecutivo de FARN desde 2013. Representante electo del público ante el Comité de negociación del Acuerdo de Escazú. Docente de posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Litoral (U.N.L.), la Universidad Torcuato Di Tella y el Centro de Estudios de la Actividad Regulatoria Energética (CEARE) de la UBA. Director de la revista Pulso Ambiental. Coeditor del Suplemento de Derecho Ambiental del diario La Ley.
[2] Alicia Bárcena. Acuerdo de Escazú. “Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe”. Prologo. Michel Prieur, Gonzalo Sozzo y Andrés Nápoli Editores. Ed. UNL. En prensa.
[3] Alicia Barcena. Op cit.
[4]Carlos de Miguel. “Acuerdo de Escazú: pacto para la economía y la democracia del Siglo XXI. Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe”. Michel Prieur, Gonzalo Sozzo y Andrés Nápoli Editores. Ed. UNL. En prensa.
[5] Jhon Knox y Valeria Torres. “La importancia del Acuerdo de Escazú”. “Hacia la democracia ambiental en América Latina y el Caribe”. Michel Prieur, Gonzalo Sozzo y Andrés Nápoli Editores. Ed. UNL. En prensa.
[6] Jhon Knox y Valeria Torres. Op cit.
[7] Observatorio del Principio 10. https://observatoriop10.cepal.org/es/topics
[8] Observatorio del Principio 10. Op cit.
[9] Global Witness. Defendiendo el mañana. La crisis climáticas y amenazas contra los defensores de la tierra y el medio ambiente. https://observatoriop10.cepal.org/es/topics
[10] Acuerdo de Escazú. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf
[11] Este sistema rige en aquellos países, principalmente dela región del Caribe, que fueron colonias de Inglaterra.
[12] Global Witness. Report / 30 de Julio de 2019. Enemigos del Estado? De cómo los gobiernos y las empresas silencian a las personas defensoras. https://www.globalwitness.org/es/campaigns/environmental-activists/enemigos-del-estado/
[13] Situación de los defensores de los derechos humanos. https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10399.pdf
[14] Acuerdo de Escazú Art. 9.1 y 9.2.-
[15] Acuerdo de Escazú Art. 9.3.
