El Defensor del Pueblo Alejandro Amor envió una nota a la ministra de Seguridad de Nación, Patricia Bullrich, en la que formula una serie de observaciones sobre el nuevo Protocolo de intervención de las fuerzas de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas, que reemplaza al que se encontraba hasta ese momento vigente y al que, por cierto, la Ciudad nunca adhirió. A continuación transcribimos el texto completo:
Tengo el agrado de dirigirme a Ud., en mi carácter de Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, a fin de poner en su conocimiento la opinión de este organismo constitucional respecto del nuevo “Protocolo de actuación de las fuerzas de seguridad en manifestaciones públicas” y transmitirle la preocupación del organismo ante su posible aplicación en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Ello sobre la base de las consideraciones que a continuación de expondrán.
El nuevo protocolo no cuenta con el consenso con el que contaba al que ha reemplazado (aprobado por Resolución N° 210/11 del Ministerio de Seguridad) y, pese a que su aplicación puede afectar derechos esenciales en una sociedad democrática, pese a la relevancia institucional que acarra, fue confeccionado sin intervención alguna de actores u organizaciones de la sociedad civil.
El nuevo instrumento plantea, a criterio de este organismo, una intervención policial poco respetuosa de los derechos humanos, afecta los derechos a la vida y a la integridad física al eliminar prohibiciones básicas para el personal policial, limita en forma clara el derecho de reunión y protesta, limita el ejercicio de la libertad de prensa y elimina casi por completo cualquier acción de monitoreo y control de las intervenciones policiales.
Así, resulta preocupante que el nuevo protocolo no contemple la prohibición de portar armas de fuego, ni la limitación del uso de postas de goma. Tampoco se ha previsto la prohibición de participación de aquellos funcionarios policiales que se encuentren bajo investigación o que hayan sido sancionados por irregularidades en su desempeño en el contexto de manifestaciones públicas y/o uso excesivo de la fuerza.
Resulta llamativo, asimismo, que se haya omitido una previsión básica como la obligatoriedad para todo el personal policial de portar una identificación y la previsión de individualizar y registrar a todo el personal interviniente así como el armamento y munición provista, vehículos y equipos. Resulta también alarmante que no se haya previsto la prohibición de la utilización de móviles que no se encuentren identificados y la regla de que los detenidos solo puedan ser trasladados en patrulleros o vehículos específicos para el traslado de detenidos . La ausencia de estas previsiones limita o, incluso, impide cualquier control sobre la labor policial.
Resulta aún más llamativa la nueva regulación si consideramos que la Ciudad cuenta con un protocolo para la Policía Metropolitana, recientemente aprobado, en el que aunque con matices estas previsiones han sido contempladas. Y, quizá, el Protocolo de Ciudad coincide con el aprobado por Resolución 210/11 en lo sustancial, su objeto, que es establecer pautas de actuación para la policía en el marco de manifestaciones públicas que respeten y protejan los derechos de los manifestantes reduciendo las afectaciones que pudieran causar a las personas que no participan de ella. Criterio sustancialmente diferente al propuesto en el Protocolo que motiva la presente.
Las manifestaciones públicas constituyen un acto paradigmático del ejercicio de los derechos constitucionales indispensable para la vida en democracia. A su vez, constituyen un campo en el que se ponen en juego derechos y obligaciones de forma particularmente compleja y delicada principalmente porque estas manifestaciones públicas pueden incluir situaciones de reclamo y protesta en las que se plantean conflictos de derechos.
Y es aquí donde quizá radica el punto crítico, frente a este posible conflicto de derechos el nuevo protocolo otorga primacía al “orden público” y al “derecho a la libre circulación” por sobre el derecho a la libertad de expresión y de reunión, consagrado en la normativa nacional e internacional vigente en materia de derechos humanos (arts. 14 y 75, inc. 22 CN y arts. 15 y 16 de la CADH, art. 20.1 Declaración Universal de Derechos Humanos y art. 21 y 22 del PIDCyP).
El bien común o el orden público no pueden invocarse como “medios para suprimir un derecho garantizado en la Convención, además de que deben interpretarse de acuerdo a las justas exigencias de una sociedad democrática, teniendo en consideración – como ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos- “el equilibrio entre los distintos intereses en juego y las necesidades de preservar el objeto y fin de la Convención Americana de Derechos Humanos” (CIDG, OC5-1986, párrafo 67).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló al respecto que “…las instituciones competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el ejercicio del derecho de reunión. Esto involucra desde el reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona, hasta el acompañamiento a las personas que participan en la reunión o manifestación, para garantizarles su seguridad y facilitar la realización de las actividades que motivan la convocatoria. En el mismo sentido, las fuerzas policiales requieren contar con normas de actuación definidas y con el entrenamiento profesionales necesario para actuar en situaciones que involucran grandes concentraciones de personas, a los efectos de generar las condiciones para que estos eventos puedan desarrollarse en el marco de las normas establecidas sin afectar el ejercicio de otros derechos humanos…”. Asimismo, ha indicado que “…la función legítima de los cuerpos de seguridad es proteger a los manifestantes pacíficos y garantizar la seguridad pública actuando con completa imparcialidad con relación a todos los ciudadanos (…) sin importar su filiación política o el contenido de sus manifestaciones…” (OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párrafo 193, Págs. 88/89).
Asimismo, impera en la materia el principio que impone que las limitaciones a los derechos solo puedan disponerse a través de una ley y es por eso que creemos que es en el ámbito legislativo en el que se deberían discutir regulaciones de esta naturaleza, máxime si consideramos que el nuevo protocolo habilita medidas de coacción no previstas en el anterior.
Sabido es que la construcción de una política de seguridad ciudadana debe incorporar los estándares de derechos humanos como guía y a la vez como límite infranqueable para las intervenciones del Estado.
Resulta necesario por ello fortalecer los instrumentos de protección de derechos, regulando de manera consistente el desempeño de las instituciones de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas e institucionalizando respuestas estatales no violentas.
El conflicto debe ser gestionado y no reprimido por el Estado. Acudir a la violencia solo traerá más violencia y actuaciones policiales al margen de la ley. No debe perderse de vista, asimismo, que subyace detrás de la protesta social un reclamo, un reclamo no institucionalizado, un reclamo que, en la mayoría de los casos, supone derechos fundamentales vulnerados de ciudadanos que, en la gran mayoría de los casos, pertenecerán a los sectores más vulnerables de la sociedad por ser generalmente quienes participan en manifestaciones sociales reclamando por la efectividad de sus derechos. La protesta social como forma de reclamo es un derecho constitucional y, como tal, no puede ser criminalizada.
Si bien no existe discusión alguna respecto de que las manifestaciones públicas constituyen un acto paradigmático del ejercicio de los derechos constitucionales indispensable para la vida en democracia –ya citados- y que debe respetarse el derecho a la libre circulación lo cierto es que el derecho a la seguridad también debe ser garantizado por el Estado.
En esa inteligencia, y en lo referido a la actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad, no puede pasarse por alto lo establecido por el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17/12/1979, mediante la Resolución 34/169.
El organismo internacional recomendó -en dicha Resolución- que los gobiernos consideren favorablemente la posibilidad de utilizarlo en el marco de la legislación o la práctica nacionales como conjunto de principios que han de observar los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
Recogiendo la recomendación, el Estado argentino dispuso, mediante la Ley 24059 (art. 22) que los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que integran el sistema de seguridad interior “… deberán incorporar a sus reglamentos las recomendaciones del Código de ética Profesional establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas”.
El uso de la fuerza coactiva siempre constituirá la última ratio dentro de los métodos alternativos a aplicar para evitar un mal mayor. Por su parte, la actuación policial siempre debiera sustentarse en los principios de la razonabilidad y de la proporcionalidad. Esto quiere decir que la policía puede ser autorizada a usar la fuerza en la medida en que razonablemente sea necesario, según las circunstancias, y en forma proporcionada al objeto legítimo que se ha de lograr, pero no podrá usarse la fuerza en la medida en que exceda estos límites (cfr. art. 3 del citado Código de Conducta).
Es por todo ello que esta Defensoría del Pueblo, en tanto organismo de protección de derechos, rechaza la aplicación de un protocolo de estas características para la Ciudad y, en el marco de las atribuciones que le fueran conferidas constitucionalmente, le exhorta reenvíe al ámbito parlamentario la regulación que nos ocupa o, en su defecto, adecue las intervenciones de las fuerzas de seguridad que tengan despliegue en el territorio de la Ciudad a las obligaciones que el Estado ha asumido en materia de derechos humanos y que establezca cláusulas que permitan el monitoreo y control sobre dichas intervenciones.
Alejandro Amor
Defensor del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Cabe destacar que el 21 de agosto de 2015 el Jefe de la Policía Metropolitana aprobó el Manual de Guías de Actuación para el personal de la Policía Metropolitana, compuesto por el Protocolo General de Actuación Policial aprobado oportunamente mediante Resolución Nº 100-PMCABA/11 y por las Guías de Actuación de, entre otras, intervención frente a manifestaciones públicas (en adelante nos referiremos a este instrumento como La Guía). En consecuencia solo es aplicable para la policía metropolitana de la CABA.
Si bien se advertirán diferencias sustanciales con el protocolo que elaboro el Ministerio de Seguridad de Nación, esta Defensoría se encuentra trabajando sobre algunos puntos que merecen distintas observaciones.
Sin perjuicio de ello, a continuación se indicarán las diferencias sustanciales entre ambos instrumentos, destacando –aun a costa de ser reiterativo- que la guía aprobada por el Jefe de la Policía Metropolitana solo puede ser aplicada por ésta fuerza. Como punto de partida corresponde mencionar que la Guía fue confeccionada expresamente a los fines de garantizar la libertad de expresión y libre reunión.
1-La Guía contempla una instancia de comunicación y dialogo entre el cuerpo de policía y manifestantes con la finalidad de canalizar el conflicto objeto de manifestación (10). El de Nación solo lo prevé un espacio de comunicación para el cese del corte de calle.
Cabe aclarar que la diferencia sustancial entre ambos instrumentos radica en que el primero (la Guía) atendería el objeto del reclamo social generador de la manifestación, estableciendo distintos mecanismos de abordaje del conflicto, el segundo (Protocolo de Nación) reglamenta lisa y llanamente las pautas para reprimir la protesta ante la negativa de los manifestantes. SE EVIDENCIA UNA CLARA PRIMACIA DEL DERECHO DE LIBRE CIRCULACIÓN POR SOBRE EL DE LIBRE EXPRESIÓN, REUNIÓN Y PETICIÓN.
2-Así, la Guía establece que fracasada la instancia de dialogo se podrá utilizar el uso de la fuerza. (Cuestión objetable por esta Defensoría debido a la falta de precisión para el uso de la fuerza, art. 11).
El Protocolo de Nación, como se dijo, prevé una instancia en la que las fuerzas de seguridad le ordenan a los manifestantes desalojar la zona, bajo amenaza de utilización de la fuerza.
3-Establece la Guía la previa identificación del personal que va a intervenir, así como el registro de la totalidad del armamento, munición, vehículos y equipos que se utilicen en el operativo. Prohíbe la portación de armas de fuego y municiones de poder letal, salvo supuestos contemplados en el protocolo. (art. 6) (es uno de los puntos que están siendo estudiados por esta Defensoría). En coherencia con esta disposición, el art. 23 contempla las características de cada uno de los grupos que van a intervenir en cada una de las zonas delimitadas indicando en todos los casos el uso del uniforme reglamentario. También prevé que los vehículos de traslado de detenidos deben estar identificados debidamente. Y por su parte, el art. 26, establece que el personal policial de Investigaciones (por lo general vestido de civil) que intervenga deberá estar debidamente identificado y no portará arma de fuego. -El protocolo de Nación no contempla disposiciones como las mencionadas.
4-La Guía establece que el personal policial que será llamado a intervenir recibirá capacitación respecto del uso racional de la fuerza y el respeto a los derechos humanos así como también en técnicas de disuasión y resolución pacífica de conflictos y en el uso correcto de las armas y municiones no letales (art. 4) -El protocolo de Nación no establece tal capacitación.
5-Según la Guía, el personal policial que este imputado en una causa penal con procesamiento o situación procesal similar no podrá intervenir en los operativos. Tampoco si hubiera recibido una sanción administrativa derivada de su conducta en manifestaciones públicas (art. 5). -El protocolo de Nación no lo contempla.
6-La Guía de la PM prevé la participación de un mediador especializado (art. 12).
-El Protocolo de Nación no lo contempla. Se repite que no es el objetivo del instrumento canalizar el conflicto social sino el de desalojar las vías de circulación.
7-Prevé la Guía clausulas, no contempladas en el protocolo de Nación, entre ellas: 1-evitar el conflicto físico entre los funcionarios policiales y los manifestantes; 2-permitir que ambos tengan margen de movilidad y acceso a vías de desconcentración; 3- prever un dispositivo adecuado de control de tránsito y claras indicaciones de acceso a vías alternativas a cargo del cuerpo de agentes de tránsito. (art. 21).
8-Establece –la Guía- el deber de garantizar la seguridad e integridad física de personas integrantes de grupos vulnerables que participen de la manifestación (niños, niñas, adolescentes, mujeres embarazadas, adultos mayores y personas con capacidades diferentes) (art. 9). -El Protocolo de Nación solo establece la seguridad de las personas de grupos vulnerables que circulen, pero no las que participan de la manifestación.
9-La Guía establece que el operativo será registrado por medios técnicos disponibles desde el principio hasta el final y se guardarán por un plazo no menos de 5 años y estarán a disposición de la autoridad judicial o administrativa que lo solicite. Asimismo dispone que la información referida al nombre de los funcionarios responsables del operativo y el personal policial interviniente es de acceso público (art. 7) -El Protocolo de Nación dispone que el registro de filmaciones y fotografía se realizara en la medida de las posibilidades para enviar a la justicia.
10-Establece la Guía el deber para el personal policial interviniente de garantizar la labor periodística en resguardo al derecho de información así como también preservar el derecho de los trabajadores de prensa. No podrán ser detenidos, salvo comisión in fraganti delito. Tampoco se podrán secuestrar sus equipos de trabajo salvo en el caso de que constituyan una prueba respecto de la comisión de un delito en los casos de flagrancia. No se realizaran acciones para impedir u obstruir el registro de imágenes o la obtención de testimonios. Se podrá solicitar a los medios que se retiren o se corran del lugar pero solo en casos de que corran riesgo en su integridad física u obstaculice el procedimiento o el paso de las conformaciones policiales (art. 8). -En el Protocolo de Nación no se garantiza la labor de la prensa, solo se organiza su participación.
María Sol Blasco
Dirección General de Derechos Humanos, Control Comunal, Seguridad Ciudadana y Violencia Institucional de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires
