Derechos Urbanos y Patrimonio

Sobre el Nuevo Código Urbanístico

21 marzo, 2018
Para la Defensoría el nuevo proyecto, si bien en algunos casos respeta los lineamientos del Plan Urbano Ambiental, en otros casos no introduce conceptos ni incorpora instrumentos que imposibiliten la vulneración de derechos que la institución promueve y garantiza.
  • Derechos Urbanos y Patrimonio

El nuevo Código Urbanístico (NCU) constituye el conjunto de normas que alcanzan y rigen todos aquellos asuntos relacionados directa o indirectamente con el uso del suelo, de los edificios, estructuras e instalaciones, la apertura y ensanche de vías públicas, la subdivisión y englobamiento de parcelas, los volúmenes edificables, el tejido urbano, y con todos aquellos aspectos que tengan relación con el ordenamiento propuesto, entendiéndose por esto instrumentos de gestión y de resolución (interpretación) normativa en caso de dudas o contraposiciones.

La Ley 2930 estableció el marco al cual debe adecuarse la normativa urbanística en la Ciudad y fijó además objetivos, lineamientos, propuestas territoriales e instrumentales, siendo el Código Urbano (CU) una de ellas –de suma importancia– que deberá ajustarse y ser el marco regulatorio requerido y no necesariamente abundar en repeticiones en sistemáticas de algunos de los objetivos o lineamientos, como si estos fueran parte de la estructura regulatoria buscada.

La Ley 2930 no incluyó un Modelo Territorial expresado gráficamente como base de la futura normativa.

Al analizar el NCU, la ausencia de un Modelo Territorial que sirva de base para la propuesta de modificación del código vigente implica una real dificultad.

Debido a su falta de actualización, el Plan Urbano Ambiental (PUA) dista de la ciudad existente. La débil o casi ausente aplicación territorial de las políticas urbanas definidas solo por escrito y sin la especificidad de los lugares en que se aplicarían, constituye la principal problemática de partida para la formulación del NCU.

La problemática urbana y ambiental, por su lógica sistémica, requiere una visión holística que establece la necesidad de trabajar de manera coordinada y articulada estos instrumentos.

Se deben establecer mecanismos de coordinación que permitan unificar criterios de contenido de los diferentes códigos y así evitar conflictos por la superposición de normativas. La Ley 2930 establece la generación de cuatro instrumentos administrativos aplicados a la gestión, dejando los aspectos de planificación en el mencionado marco legislativo y en el Consejo del Plan Urbano Ambiental (CoPUA).

Instrumentos:

  • Código Ambiental, en elaboración en la órbita del Ministerio de Ambiente y Espacio Público.

  • El Código de Habilitaciones en la de la Agencia Gubernamental de Control.

  • El Código Urbanístico y el Código de Edificación, ambos en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte, pero delegado en diferentes Subsecretarías del mismo.

La fragmentación en diferentes áreas de Gobierno dificulta la aplicación de los principios transversales que hacen a una visión integral del modelo y la gestión territorial, más aún cuando solo se conocen dos de las herramientas mencionadas, el Código Urbanístico y Código de la Edificación.

Otro aspecto a destacar es que el proyecto del Código Urbanístico no incorpora en sus contenidos lo relativo al espacio público –salvo aspectos aislados referidos a la vía pública y espacios verdes–,  no dando cumplimiento al artículo 24 de la Ley 2930, que establece como objetivo del Código Urbanístico “(¼) guiar la conformación de la ciudad, incluyendo tanto los espacios públicos como los espacios privados y las edificaciones que en los mismos se desarrollen (¼)”. La propuesta gubernamental no afronta verdaderamente la regulación del espacio público.

El espacio público es el recurso paisajístico, cultural y ambiental vital de la Ciudad. Es el ensamble concreto de calles, avenidas, plazas, parques y monumentos públicos en un conjunto significativo. La tarea de un código urbano es concretar y mejorar estos elementos, promover la resolución de aquellos que no han sido completados y formular nuevos en las áreas menos desarrolladas. No debería considerarse a las calles y avenidas de la Ciudad como meras vías de circulación, ya que la mayor parte del espacio urbano de la Ciudad está integrado por ellas, y de él dependen todas las condiciones de habitabilidad, incluso la de los edificios privados. Por otro lado, la condición predominante radial de los corredores existentes no atiende las nuevas centralidades, el modelo policéntrico enunciado en el PUA y las demandas de una estructura metropolitana en red.

Hay un cambio en cuanto a la utilización de nuevos parámetros morfológicos, el Código Urbanístico “borra” los anteriores distritos generales (Residencial, Central, Industrial, Equipamiento) y propone en su lugar una nueva delimitación de “unidades de sustentabilidad” y corredores, categorizado de acuerdo a alturas máximas permitidas como principal indicador de definición volumétrica o de envolvente urbana; por ello se elimina el Factor de Ocupación Total FOT y se adoptan la Línea de edificación, de frente interno, de interna de basamento y las alturas máximas como envolventes dentro de donde se permitirá construir. Pasando a tener Corredores de Altura (38 m) y Corredores Medios (31 m) y Unidades de Sustentabilidad de Altura Alta (22 m), Media (16,50 m) y Baja (10,50 m); siempre se habla de altura máxima y no de plano límite. En ningún artículo se establece la tipología edilicia que se permitirá en cada uno de ellos.

Sin embargo, a pesar de sus objetivos y el mandato de “devolver la homogeneidad al tejido urbano”, y “lograr alturas fijas y homogéneas”, el Código Urbanístico propone una normativa que en numerosos casos entra en contradicción con la ciudad existente.

Se considera que el aumento de la altura permitida es negativo para el completamiento del tejido. Probablemente el caso más emblemático es el de la disrupción que resultaría de la transformación de las zonas del actual distrito R2b1 (13,50 m), las cuales han generado una escala “amigable” de proyectos y de negocio inmobiliario de indudable interés, y que pasarían a ser Unidades de Sustentabilidad de Altura Alta (con 22 m más un retiro de 4 m permitido). No se reconocen motivos o diferencias en la jerarquización de algunas avenidas como corredores y no otras, de la misma forma que no se reconocen las heterogeneidades de las trazas de algunas avenidas que en zonas adquieren un carácter estructurante y otras se asemejan más a entornos barriales; este tratamiento y, por consiguiente, la adjudicación de alturas construibles no aluden al tratamiento particularizado que la Ciudad construida requiere.

La propuesta gubernamental, de generalizar la mixtura de usos en toda la Ciudad, no garantiza el resultado deseado. Se observa la necesidad de identificar áreas homogéneas de la Ciudad y definir gradientes y mixturas de usos acordes a los patrones de constitución que caracterizan las áreas identificadas. Difícilmente las áreas especializadas que ya existen en la Ciudad incorporen otros usos, si no se implementan instrumentos de gestión basados en procesos económicos de dinámica inmobiliaria y mercado de suelo que ameriten su desplazamiento. Resulta necesario revisar la asignación de usos con una visión complementaria, que incluya aspectos vinculados a la localización en el contexto de la estructura de la Ciudad y su relación con los tejidos ya consolidados, que no generen conflictos con las dinámicas urbanas actuales ni con las futuras políticas de planificación.

Asimismo, debería fortalecerse la implementación de medidas referidas a la adecuación de volumetrías a requerimientos ambientales, así como la optimización de envolventes, tanto de edificaciones nuevas como existentes en relación entre los Códigos Urbanístico, de la Edificación y Ambiental. Se recomienda compatibilizar el modelo territorial resultante con los aspectos relevantes del soporte físico del territorio, como las cuencas hídricas y la relación con la ribera, incorporando a la determinación y delimitación de las Unidades de Sustentabilidad de Baja Altura (USB) las áreas de vulnerabilidad hídrica como elementos condicionantes de los usos propuestos, el tejido, morfología y técnica constructiva que sean determinados para las mismas. Se considera pertinente coordinar los componentes y variables de los indicadores que determinen el futuro Código Ambiental, ya que pueden estar estrechamente vinculados con los aspectos que regula el Código Urbanístico.

Otro aspecto es que se incorporan a los efectos de un tratamiento morfológico diferenciado (admiten edificios de perímetro libre) las llamadas Áreas de Desarrollo, las cuales son Riachuelo, Autopistas (Dellepiane, 25 de Mayo), General Paz. Cada una de estas con sus particularidades morfológicas. No queda claro cómo será la convivencia de la Ciudad construida bajo los anteriores parámetros morfológicos en los diferentes distritos y esta nueva concepción. Para ser más explícitos, donde hoy hay una llamada “disrupción morfológica” producto de una norma especial, de una interpretación particularizada o de la unificación de parcelas, ¿cómo se transita el completamiento de la manzana aún vacante? ¿Se enlazarán enrases sucesivos? ¿Se aceptará por cuestiones morfológicas cierta flexibilidad de las alturas permitidas? ¿Quién lo hará? Es en este punto y teniendo en cuenta que los procesos de renovación urbana son más dependientes de los ciclos económicos que de los elementos normativos en los cuales se desarrollan que no distingue con claridad cómo este cambio de “paradigma” morfológico funcionará en la Ciudad construida.

Dentro de las particularidades nuevas y que no consideran de transparencia normativa y de gestión mejoradas respecto del presente CPU es el concepto de “excepción” a ser analizada por el Consejo con el cual se tratará a los establecimientos educativos públicos y privados a los fines de evaluar la propuesta morfológica en los mismos. En el parágrafo 6.10.1 se expresa que el Consejo dicta normas especiales para estos casos, situación que no corresponde debido a que solo la Legislatura puede hacerlo.

En la propuesta del Gobierno faltan instrumentos para una real integración de los sectores relegados de la Ciudad. La problemática del acceso a la vivienda y a la Ciudad no se agota en la reurbanización e integración socio-urbana del hábitat precario, sino que es necesario incorporar políticas activas de regulación del funcionamiento del mercado inmobiliario, en particular el del suelo, atendiendo a los sectores de menores recursos a escala de toda la Ciudad y de manera coordinada con su región metropolitana.

Resulta de vital importancia el desarrollo y puesta en práctica de instrumentos mencionados en el proyecto del Código Urbanístico como el programa de promoción de proyectos de integración socio urbana, emprendimiento de integración social (EIS), con la posibilidad de incorporar vivienda asequible, tanto para la venta como para el alquiler, en los desarrollos inmobiliarios privados mediante mecanismos de “zonificación inclusiva”, así como dos nuevas herramientas que son el Banco Público de Inmuebles y el Fondo Específico de Desarrollo Urbano y Habitacional. Los problemas de acceso residencial y la inédita cantidad de vivienda en desuso ponen también de manifiesto la necesidad de incorporar mecanismos para la movilización de inmuebles ociosos, viviendas en desuso y problemas en el acceso residencial.

De este modo, y a contramano de lo que prevé el PUA en su artículo 23, la versión 10 del CU no contiene ningún instrumento para el recupero público de la valorización inmobiliaria, ya sea por cambios normativos que permitan un mayor aprovechamiento del suelo o por la inversión en obras de infraestructura que produzcan alzas en los precios del suelo.

Cabe señalar que el proyecto excluye el tratamiento o revisión de las Áreas de Protección Histórica, los distritos de Arquitectura Especial y las Urbanizaciones Determinadas. Esto significa dejar una parte sustantiva de la Ciudad sin analizar que, en conjunto con el espacio público y las Urbanizaciones Parque, constituyen más del 50% de la superficie total de la Ciudad. Respondiendo a los criterios de la Ley 2930, que establece que “las áreas con contenidos patrimoniales deberían entenderse como un conjunto, para lo cual deberían revisarse los criterios de protección patrimonial para homogeneizar su abordaje en términos de regulación urbanística”, se sugiere organizar y diferenciar su tratamiento con los siguientes criterios.

Zonas con verdadero carácter, como San Telmo o Barrio Parque, que implica la definición de lo que se protege (Trazado, arquitectura, consolidación homogénea).

  • Catálogo de inmuebles de dominio privado relacionados a conjuntos patrimoniales y entornos.

  • Catálogo de Equipamientos y Espacio Público, Estaciones Ferroviarias, Conjuntos Paisajísticos, Parques, Plazas, Hospitales, Equipamientos Singulares y sus entornos.

Por último, los instrumentos que se abordan en la propuesta del GCBA presentan una gran disparidad en cuanto a su desarrollo y carecen de una mínima organicidad y visión de integralidad. El único instrumento que permite cierto recupero público de la valorización inmobiliaria (como el Derecho de Edificabilidad y la Capacidad Constructiva Transferible), no cuenta con:

  • Ciertas pautas que permitirían realizar un uso más eficaz en cuanto a su potencial de regulación o financiamientos.

  • Criterios de manejo de los fondos generados.

  • La valorización por obra pública o el cambio de normativa como hecho generador (como ya se mencionara), tal como lo prevé el PUA (Art. 23). Se sugiere, a la vez, incorporar al Banco de Inmuebles y atender así otro imperativo que establece el PUA (Art. 22).

Por lo expuesto, se concluye que el nuevo proyecto, si bien en algunos casos respeta los lineamientos del PUA, en otros casos no introduce conceptos ni incorpora instrumentos que imposibiliten la vulneración de derechos que esta Defensoría promueve y garantiza.

Foto: buenosaires.gob.ar

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